本報記者 吳麗華 北京報道
曾在7月掀起巨大波瀾的預(yù)算法修正案(草案)并沒有進入8月底的人大常委會三審,不過這在一些了解情況的業(yè)內(nèi)專家看來,已屬意料之中。
8月30日,十一屆全國人大第二十八次會議正在召開。接受本報記者采訪的北京大學(xué)教授、中國財稅法學(xué)會會長劉劍文告訴記者,由于預(yù)算法征求意見過程中各界提出的意見較多,人大需要匯總、梳理,并和有關(guān)部門協(xié)調(diào),一個月的時間顯然比較倉促。
至于會否在接下來的10月和12月份的兩次常委會提請審議,他表示還要看人大的態(tài)度和相關(guān)各方博弈和協(xié)商的結(jié)果。
仍需協(xié)調(diào)
經(jīng)過一個多月的征求意見,人大法工委收集了超過33萬條對預(yù)算法修訂的各種意見。
多次參與預(yù)算法修訂討論的中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文向記者坦言,匯總、整理這些意見需要一個較長的時間,8月底召開的人大常委會,預(yù)算法沒能提請三審在情理之中,也在他預(yù)料之內(nèi)。
更重要的則是意見匯總后人大預(yù)工委、法工委、財政部門等相關(guān)各方的協(xié)調(diào)。立法工作本身就是相關(guān)各方博弈的過程,比如擴大人大的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán),更多的限制財政部門的權(quán)力等等,這些問題是否寫入預(yù)算法的三審稿,則需要各方的協(xié)調(diào)和溝通。
對此施正文表示,草案稿在哪些方面做出改變,多大程度上體現(xiàn)征求意見的內(nèi)容,無疑需要相關(guān)各方的協(xié)商溝通和利益博弈,而這個過程需要多長時間則要看各方的態(tài)度和人大的決心。
在他看來,人大要在民主立法、科學(xué)立法的基礎(chǔ)上充分調(diào)研分析,并征求各方的意見,拿出一個相對完善的草案,還需要一段較長的時間,從專家的角度他不希望為了預(yù)算法修正案盡快通過而急于進入審議程序。
事實上,預(yù)算法修改留給本屆人大的時間已經(jīng)不多。
從現(xiàn)在算起年內(nèi)還有10月和12月兩次人大常委會審議機會,進入2013年2月份還有一次。不過劉劍文告訴記者,2月份的會議一般是為3月份的大會做準備,不會安排法案的審議,進入3月份大會審議程序則不是各方希望看到的結(jié)果,對于4個月的時間能否完成預(yù)算法的審議工作,劉劍文表示并不樂觀。
財政部條法司一位官員則表示,有關(guān)預(yù)算法修訂草案的修改,人大需要和財政部進一步協(xié)調(diào),至于相關(guān)程序和進展,則不好估計。他認為,有關(guān)修改意見并沒有完全對立性意見,更多的只是在細節(jié)和可操作性等方面的爭論。
不過,在業(yè)界專家看來,正是所謂的原則性和可操性的區(qū)別,體現(xiàn)了預(yù)算法修改的實質(zhì)性進步。施正文對記者表示,這些方面能否根據(jù)征求意見做出改變需要部門間的進一步博弈。
事實上,預(yù)算法修改之所以一波三折,部門利益的糾葛一直起著不可忽視的作用,即便走過了兩次審議,前程仍然不容樂觀。
早在2004年,預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組已經(jīng)成立,起草小組由全國人大預(yù)工委作為牽頭單位,成員包括財政部、國家發(fā)改委、審計署、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等單位;同時,由財政部條法司牽頭,修訂《預(yù)算法》實施條例。
當時預(yù)算法已經(jīng)進入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃,原計劃于2006年10月提交全國人大常委會審議。但是由于各個部門意見不統(tǒng)一、有關(guān)部門提出草案中的一些條款在中國目前情況下暫時難以做到等諸多原因,而最終擱置。
第二次進入人大常委會立法規(guī)劃后,部門立法的跡象變得明顯。這次修改雖然依舊由全國人大主導(dǎo),但不同之處在于草案先由全國人大預(yù)工委和財政部各自起草,最終形成的草案由兩稿件合并而成。
上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪接受本報記者采訪時就表示,很多本來應(yīng)由法律明確規(guī)定的條款都采取了含糊的表達方式,具體細節(jié)由國務(wù)院另行規(guī)定,明顯體現(xiàn)了預(yù)算法修改過程中部門立法的特性。
這一狀況能否在三審中做出改變,業(yè)界專家并不樂觀。劉劍文就對記者表示,有些意見雖然有道理,但是現(xiàn)階段是否有條件實施、各方是否存在不同意見、利益能否平衡都是問題。在他看來,如果各方意見不一,預(yù)算法修訂不排除留給下一屆人大,甚至不止三審。
期待實質(zhì)性進步
在一些業(yè)內(nèi)人士看來,二審稿中的一些條款更多體現(xiàn)的是程序性進步,而在法律實際執(zhí)行過程中很可能大打折扣,這也是在二審稿征求意見過程中意見較多的重要原因。
以最受關(guān)注的預(yù)算公開為例,二審稿雖然將預(yù)算公開寫入草案,但是具體如何操作,公開到什么程度,不公開怎么辦等細節(jié)并沒有涉及,被學(xué)界認為是有限進步。
在一些條款下,二審稿過多地將具體操作性條款的制定留給了國務(wù)院,被認為是削弱了人大的權(quán)力。
就增強預(yù)算的完整性來說,預(yù)算法修正案實現(xiàn)了“全口徑預(yù)算”,規(guī)定預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算,并且土地收入作為政府性基金也要全部納入預(yù)算。
但全國人大副委員長華建敏在二次審議時認為,盡管現(xiàn)有草案對全口徑預(yù)算作了規(guī)定,提出了預(yù)算分為4本預(yù)算,但對除公共預(yù)算之外的3本預(yù)算如何編制,應(yīng)先在預(yù)算法中給出明確說法,然后再依法授權(quán)國務(wù)院作出規(guī)定,這樣才能提高預(yù)算法的權(quán)威性。
在施正文看來,預(yù)算法修訂的草案稿中,類似目標性、提倡性的條款很多,而這不免讓預(yù)算法修改的進步意義更多地停留在象征性意義的層面。
對于預(yù)算法修訂中的這種情況,中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君對記者表示,現(xiàn)有的草案還更大程度上停留在提出問題、指明方向的層次。
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