杜麗娟
專家吁“再審應(yīng)強化人大和公眾分權(quán)制衡，強化人大監(jiān)督權(quán)”
跨越兩屆全國人大，歷時8年修訂的《預(yù)算法》，已經(jīng)成為留給新一屆全國人大的第一筆“遺產(chǎn)”。
在8月20日十一屆全國人大常委會第87次會議未能審讀預(yù)算法修正案后，全程參與此次《預(yù)算法》修訂討論工作的中國政法大學(xué)(微博)財稅法研究中心主任施正文告訴《中國經(jīng)營報(微博)》記者，《預(yù)算法》修訂的審讀工作將留給新一屆全國人民代表大會及其常委會。這意味著在本屆人大和政府任期內(nèi)，將不會有修訂后的《預(yù)算法》通過實施。
在此之前，《預(yù)算法》的修訂工作在2010年、2011年兩 年分別被列入全國人大當(dāng)年立法工作計劃，但均未有突破性進(jìn)展。2012年，在公開征求意見后，《預(yù)算法》修訂“草案”因涉及政府行為監(jiān)督、部門權(quán)力劃分等敏感問題而引發(fā)巨大爭議。包括“人民銀行經(jīng)理國庫權(quán)”、財政預(yù)算審議時間等問題在內(nèi)，社會各方都在征求意見期內(nèi)充分表達(dá)了觀點。而這些難解的爭議，將成為新一屆全國人大及其常委會面臨的“首考”。
本屆無望
8月20日，十一屆全國人大常委會第87次委員長會議(下稱“委員長會議”)在北京召開，但出乎意料的是，在分別審議了《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律的修訂草案后，委員長會議閉會。外界認(rèn)定將在本次委員長會議上審議的《預(yù)算法》修訂草案，卻并未列入會議議程。
在此之前，全國人大法律工作委員會(下稱“法工委”)已經(jīng)向社會各界征集了超過33萬條對《預(yù)算法》修訂的各種意見。在本次委員長會議后，全程參與本次《預(yù)算法》修訂討論的中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文向記者坦言，《預(yù)算法》修訂案的三審將推遲至下一屆全國人大。
對法律修訂草案審讀是全國人大的立法程序，只有少數(shù)重要法律會經(jīng)歷三審程序。一般情況下，三審并不多見。
按照全國人大工作程序，委員長會議每兩個月召開一次，下一次委員長會議將在2012年10月召開。盡管還有兩個月的時間，但是，施正文告訴記者，“《預(yù)算法》二審修訂的內(nèi)容社會整體評價不高，各個政府部門在進(jìn)行利益博弈，這需要有更多的時間溝通和協(xié)商，以目前的情況來看，要完善預(yù)算法的一些條文，兩個月的時間并不充分！
全國人大法工委、財政部對于上述說法未予明確表態(tài)。不過，在此之前，全國人大預(yù)算委員會原主任高強曾在接受采訪時表示，《預(yù)算法》的修訂工作，很可能“不止三審”。
2012年7月6日，全國人大法工委就《預(yù)算法》修訂草案向全社會征求意見。按照全國人大工作慣例，向社會征求意見是正式審議某一項法律或其修訂草案的“前奏”。這一信號也引起各方關(guān)注，隨即圍繞著關(guān)于“財政預(yù)算審議時間”、“財政預(yù)算細(xì)化公開”、“央行經(jīng)理國庫權(quán)”等爭議展開了廣泛討論，但并未能達(dá)成一致或者共識。
與此同時，各界矚目的中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會也在緊張籌備中。8月14日，中共中央組織部副部長王京清向社會通報十八大相關(guān)情況時表示，黨的十八大將于2012年下半年在北京召開。新華社報道稱，十八大將產(chǎn)生中國共產(chǎn)黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體。
8年修法
記者了解到，2004年《預(yù)算法》修訂啟動，兩度成立起草小組，因爭議重重，2011年11月國務(wù)院常務(wù)會議原則通過草案時，其內(nèi)容處于保密狀態(tài)。今年6月下旬第二次審議草案后，內(nèi)容才向社會公開。
基于全社會的高關(guān)注度，此次預(yù)算法修正案草案的條例進(jìn)步明顯。明確了全口徑的預(yù)算管理，不給任何政府的收入和支出留下預(yù)算外的空間。新增“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，并首次明確：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算！
對此，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，“預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)總結(jié)了財政改革的做法，全面反映了公共財政改革的成就。”
與此同時，草案引來的爭議也成為討論焦點。特別是人民銀行經(jīng)理國庫的規(guī)定被刪除，取而代之的是授權(quán)財政部管理財政專戶制度，以法定形式得以固化。這被外界認(rèn)為二審稿更像部門行政條例，而忽略預(yù)算法制的特性。
施正文認(rèn)為，如果某部法律有頗多爭議，往往會選擇暫緩上會表決。人大法工委等專門委員會，會召開各部門座談會，甚至要到基層調(diào)研，綜合聽取各方訴求，力爭減少表決稿中的爭議！澳壳翱磥，社會對二審稿意見評價不高，政府部門之間的利益需要相互平衡，總體來說各個部門的博弈，在沒有更好方案出臺的情況下，預(yù)算法上會表決的可能性不大。”
施正文在參與此次預(yù)算法修改意見后也認(rèn)為，當(dāng)前學(xué)界和專家對預(yù)算法爭議頗多，立法本身需要溝通和協(xié)調(diào)的內(nèi)容比較多，現(xiàn)在開始的兩個月時間并不充足，很可能趕不上今年10月份召開的人大常委會。
屬性之爭
預(yù)算法暫緩上會，很大程度上緣于公眾對二審稿的爭議。
記者獲悉，此次預(yù)算法爭議焦點集中在預(yù)算法修訂的屬性定位上。預(yù)算法修改的核心是要強化人大和社會規(guī)范約束政府的權(quán)力，將預(yù)算法提升為立法機關(guān)規(guī)范約束政府的“權(quán)責(zé)法”，逐漸弱化政府行政管理功能。
據(jù)悉，現(xiàn)行的二審稿草案中，修改的條例更傾向于政府預(yù)算權(quán)利。比如，人大和公眾規(guī)范約束政府的權(quán)力不但沒有加強，政府對預(yù)算的行政管理權(quán)反而有所強化，預(yù)算超收收入安排支出延續(xù)“報告制”，而非人大要求的“審批制”。
此外，二審稿中涉及的原本屬于人大及常委會的審查、審批及監(jiān)督權(quán)的條例，最后也以各種形式授權(quán)給了政府，“預(yù)算公開，轉(zhuǎn)移支付，國庫監(jiān)督”等條例的說明都授權(quán)國務(wù)院，財政專戶則授權(quán)財政部，少有公眾參與的字眼。
“只能說明預(yù)算權(quán)利配置的不合理，政府的預(yù)算權(quán)利沒有被限制，人大在預(yù)算活動中的主導(dǎo)作用沒有強化，表明當(dāng)前的立法還停留在計劃經(jīng)濟時代！笔┱谋硎，“總體來看二審稿更像是一部政府行政管理的規(guī)范，而不是具有法律約束性的立法！
在他看來，因為二審稿中對預(yù)算法屬性界定的模糊，導(dǎo)致很多條文不具有操作性，在修改時也更傾向于原則性和方向性的指導(dǎo)目的，“再審應(yīng)該強化人大和公眾分權(quán)制衡，強化人大監(jiān)督權(quán)！
學(xué)界和公眾呼吁，發(fā)揮人大對預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成財政部門代表政府編制和執(zhí)行預(yù)算，中央銀行代表國家看守好金庫，做好出納，審計署代表國家對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行財政審計的多重財政預(yù)算制約和監(jiān)督機制，才是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的根本。
施正文認(rèn)為，當(dāng)前預(yù)算法修改不能為了通過而通過，越往后推遲說明預(yù)算法修改越重要。同樣修改的內(nèi)容也對職能部門的管理水平和管理經(jīng)驗提出了更高的要求，這種情況下，預(yù)算法的管理機制也必然要調(diào)整。
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